村民出地，企业注资，村企合作建设新农村。伴随城镇化，村企合作政策在15年进程里逐渐发展成为房地产开发的重要组成部分。但问题也不断出现：留用地落宗难、征拆进展慢、失地村民返贫、村集体贪腐，以及土地成片连片开发受阻等，给社会基层治理和城市高质量发展带来冲击。

近年来，随着惠州城市产业发展崛起，房地产市场环境变化，新阶段对该项工作的发展提出新要求。

如何引导城市征地留用地工作规范发展，更高效地推动城市建设和保障失地村民长远生计？惠州市人民政府办公室日前正式印发《惠州市征地留用地安置管理办法》（以下简称《管理办法》），全面拓宽留用地安置形式，优化留用地用途类型，设置集中安置区和加速产业运营，有效推动城市土地的成片连片规模开发，保障失地村民长效收益，拓展城市产业发展空间。

(相关资料图)

1.留用地不再捆绑房地产

为工业、商业等经营性用途建设用地

城市扩容提质、产业项目快速发展，伴随城镇化进程，村庄迈向城市的脚步加快。大量农村土地被征收，为保障村民权益，在完善征地政策保障失地村民权益的同时，按照实际征收土地面积一定比例的建设用地，作为征地安置安排给被征地农村集体经济组织用于发展生产，成为有效途径。

征地留用地措施也应运而生，成为村企合作共建新农村的重要引力。梳理政策变化，2005年，惠州历史征地留用地问题处理意见出炉；2007年，惠州市提出“村企合作共建新农村”，10余年过去，房地产开发逐渐发展成村企合作的最主要打开方式。

综合过去几年惠州房地产开发情况也可以看到这一发展形势。无论是市公共资源交易中心的土地挂牌交易环节，还是村镇三资平台村民小组实施的招标开发项目，征地留用地出让、招标都成了重要组成部分，尤其是在惠阳、大亚湾和仲恺等产业集群区，村企合作已成为房企商住开发拿地的最主要手段。

“对于村民来说，房地产开发是短期效益，可以快速变现；对于房企而言，湾区发展红利下，房企集中入惠投资，相较挂牌市场，撬动留用地进行开发成本低廉。”惠州土地领域资深专家、合一机构联合创始人胡光宇表示，短期来看，房地产开发与留用地的结合是各取所需，但长远来看是不利的，虽然可以获得短期收益，但失地村民的长远生计没保障。

他直言，暂且不论在合作开发过程中存在的信息不对等、腐败、快速致富、快速返贫等问题，更重要的是这种合作过度依赖于房地产市场环境。“市场向好还好，正常运转，一遇淡季，企业自顾不暇，楼盘烂尾，权益就将面临风险。”胡光宇称。

聚焦实际的征地工作情况，随着惠州市湾区协同发展脚步提速，轨道交通等线性工程建设，“3+7”工业园区高标准打造，社会经济的快速发展对征地工作提出了更高要求。然而，既有留用地政策实施过程中，安置用地兑换形式过于单一导致选择难、落地慢，项目实施进展受到影响，留用地开发风险加剧。

如何应对市场风险，推动这一局面的改变？即将施行的新版《管理办法》对此拓宽了留用地兑现路径，提出留用地可以采取折算货币补偿、置换物业和安排实物留用地等方式落实。同时明确选择安排的留用地应当依据国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途建设用地，且严格按照规划用途开发利用。

具体到留用地的安置比例，惠州市自然资源局相关负责人表示，村民选择国有建设用地作为留用地安置，按照实际征收农村集体经济组织土地面积的10%确定，其中工业用途不低于80%、商业用途不高于20%，商业用途容积率不高于2.0；选择集体建设用地，按照实际征收土地面积的12%确定，工业用途不低于80%、商业用途不高于20%，商业用途容积率不高于2.0。

2.城市土地开发不再零散

集中规划设置安置区，推动土地连片规模开发

关注既有征地留用地措施的实施，尽管在一定程度上有效地保障了村民权益，但也在很大程度上带来了城市建设的难题。

以惠东县平海镇双月湾区域为例，在万科双月湾的南侧就分布着4宗5000—30000平方米不等面积的商住地块，由于留用地块分属于不同的村集体，地块分别与不同开发企业签署了合作开发协议。截至目前，仅有天盛海湾里项目建成运营，其余三宗地块则一直搁浅。

“不只是滨海区域，主城区同样如此，征收一个村集体土地就要安排一宗留用地，这直接导致城市建设的割裂，城市成片连片成规模开发受阻。”深圳市城市空间规划建筑设计有限公司副总规划师朱枫认为，留用地的出现实际上正是城市扩容和产业扩容发展所带来的，应该加大前期的规划统筹和谋划选址，既推动片区开发的规模化，也应该引导多个村集体留用地安置的成规模化。

新《管理办法》对此也作出了明确指引，要求各县（区）积极推进留用地置换物业集中安置区建设，按照“统一规划，集中安置”的原则，根据产业发展规划、国土空间规划，以及留用地安置需要，设立留用地置换物业集中安置区，对留用地置换物业进行集中安置，进一步提高留用地置换物业的集中发展效益。

事实上，这种安置方式的探索在惠州早已展开。记者从惠州市仲恺高新区国土资源分局了解到，面对仲恺产业集群发展加快的用地需求，该局创新打造群益产业园集中安置区，预留充足的空间保障留用地权益安置需求。拟通过集中安置产业园物业，集中招商运营，让村民权益得到持续发展。

根据该局公示的物业实施方案征求意见稿，群益产业园项目总用地面积约41万平方米，总建筑面积约155.4万平方米，用地类型为一类工业用地（M1），土地使用年限为50年。园区分为融合发展组团和产业发展组团，融合发展组团承载集中安置和重要项目落地载体，产业发展组团主要为仲恺高新区的产业引进、孵化、动能转换服务。

“集中规划设置安置区，预留充足的空间保障留用地权益安置需求，不单确保了征地项目片区的成规模开发，同时也带来了留用地安置区产业的成片连片发展。”惠州市自然资源局相关负责人指出，集中打造产业园区进行安置，同时积极引入产业项目或开发运营，村民享受相应的留用地权益，对比分配至村民个人，这种方式对村民的长效收益显然会更有保障。

该负责人还指出，随着类似于产业园区等类型的集中安置方式的有效落实，等到效益凸显出来，还有望带动全市征地留用地历史遗留问题的解决，同时也为城市产业发展注入活力。

3.失地村民长效收益不再难

留用地转化成产业投资收益，享受园区发展红利

随着惠州产业集群效应不断深化，城市产业发展潜力不断被看好，村民对于留用地权益的产业效益越来越被看重。

2月23日，惠州市公共资源交易中心惠阳分中心挂出一宗编号为HYGZ2023-1的工业用地属性的征地留用地出让公告备受关注。用地信息显示，地块位于新圩镇花果村四联地段，计算指标面积27028平方米，计容建筑面积在48650.4—94598平方米区间规模。

该土地出让信息显示，按《村企合作开发合同》要求，地块受“惠阳新圩镇花果股份经济合作联合社及刘屋、高屋、陶屋、三角塘、岭下排、石头围、湖洋尾股份经济合作社”委托出让，竞得企业需返还建筑面积18900平方米物业给委托方，且出让土地对项目的投资规模（不低于17027万元）、达产年产值（不低于 37839万元）、达产年税收（不低于2270万元）等均作出明确要求。

“对比一次性买断的房地产开发形式，以留用地权益参与到产业项目的建设运营，这对于失地村民而言权益将变得更加可观、更有保障。”胡光宇也关注到这一现象。他表示，尽管地块尚处在挂牌公告阶段，但根据出让土地的投资强度和单位产值要求，基本就能够测算出未来项目建成投产后属于村集体的收益情况。

胡光宇直言，结合当前城市活跃的产业发展形势，以及房地产市场环境，留用地变身产业项目投资渠道显然更加符合失地村民的需求，让留用地权益真正成为村民长效生活的经济来源和生产要素。

与此同时，《管理办法》对于无法安排征地留用地的情况也作了规范，且在物业安置和货币补偿层面发力给予保障。

《管理办法》指出，除自愿选择折算货币补偿的情况外，被征村集体所属土地范围内没有符合国土空间规划可供选址安排作为留用地的；村集体提出的留用地选址方案不符合国土空间规划确定的建设用地安排，经充分协商后仍不能达成一致的，都可不安排留用地，采取折算货币补偿。与此同时，包括线形工程，公共基础设施，交通、能源、水利设施用地等被征收土地用于基础设施及特殊用地的，原则上留用地采取折算货币补偿。

对于选择以折算货币补偿安置的，具体标准由各县（区）政府按照市有关规定制定，报市政府批准实施；选择以置换物业安置的，以折算货币补偿金额等值置换物业。对于置换物业等新安置的方式，办法提出由县（区）自然资源主管部门与被征地农村集体经济组织协商签订留用地置换物业协议，约定置换物业面积、位置、用途、交付时间、交付标准、物业返租等内容，确保权益有序实现。

“安置物业筹措渠道也将更加多元，更充分地满足村民居住需求。”惠州市自然资源局相关负责人介绍，县区政府要积极拓宽留用地置换物业来源，通过被征地范围内建设物业、集中安置区建设物业、其他土地配建物业，以及政府筹集的其他物业等，让失地村民权益更好实现。

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