北部都会区预计将耗时20年建设。（视觉中国/图）

土地和住房问题一直是香港社会的核心议题，亦是新一届特区政府的施政重点。

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2022年10月19日，香港特区行政长官李家超在其任内首份施政报告中称，土地问题重中之重，且政府已找到足够土地，未来10年可兴建达36万个公营房屋单位，超出推算所需求的30.1万个单位。

其后，香港特区政府发展局局长在记者会上表示，未来5年，香港将收地500公顷，当中有九成来自北部都会区。收地，主要指回收私人土地。

过去5年，香港累计收回土地不过120公顷，新计划是过去同期收地面积的四倍有余。新一届特区政府收地信心从何而来？

近日，香港特区政府发展局新闻组回复南方周末记者，在加强收地幅度上的最大挑战，是收回土地时无可避免影响到相关范围内的土地业权人及使用人。特区政府在过往几年已在安置和补偿上推出多个优化措施。

配合新发展区开发

香港特区政府想要收回私人土地，通常需引用《收回土地条例》（下称《条例》），即现行香港法例第124章。《条例》规定，政府可以根据公共用途收回私人土地，但同时需补偿被收地者。该条例被视为政府收地的尚方宝剑。

不过，这把尚方宝剑在过去使用得十分谨慎。

香港知名媒体《香港01》曾统计，从1997年香港回归到2019年9月，特区政府引用《条例》征收土地总量为315.4公顷，面积相当于16.6个维多利亚公园，占全港公营房屋用地不足两成。2000年到2018年的年均收地量基本在20公顷以下，其中又有15年小于10公顷。

上述报道还显示，在港府收回的土地中，超过一半位于新界北区，超过六成面积涉及水务工程和相关基建项目，近三成用于公营房屋及其配套设施的建设。

香港中文大学地理与资源管理系教授伍美琴常年研究香港土地规划问题，她向南方周末记者介绍，特区政府的土地发展惯常以填海为主，而非收地。

根据香港特区政府规划署和地政总署的数据，截至2021年10月，香港共有77.61平方公里（合7761公顷）的土地是通过填海取得，占香港已发展土地约27%。

伍美琴解释，填海对于政府来说更具性价比，填海后所得土地都归政府所有，政府能够卖地获取财政收入。但收回私人土地涉及多方利益，过程中或会出现很多问题。

拿填海面积逾1000公顷的“明日大屿”计划为例。根据《大公报》12月21日报道，“明日大屿”最新预算升至5800亿港元，较2018年的5000亿港元增加800亿港元。不过，香港发展局预计该计划卖地收入将达7500亿港元。

新一届特区政府提出未来5年收地500公顷，为何较过去大幅增加？

团结香港基金研究总监和土地及房屋研究主管叶文祺告诉南方周末记者，香港政府收地面积大幅增加，是为了配合当前新发展区的开发进度。该基金是由香港特区政府首任行政长官董建华创立的智库机构。

新发展区，主要位于新界。新界与香港岛、九龙共同组成香港三大地理分区。

香港特区政府发展局新闻组相关负责人向南方周末记者介绍，未来5年内（2022-23至2026-27年度）收回的500公顷私人土地中，超过九成位于北部都会区，包括古洞北及粉岭北新发展区余下阶段、洪水桥/厦村新发展区第二阶段以及元朗南发展区第一及第二阶段等。

北部都会区，是在2021年特区政府行政长官施政报告中提出的一项长期发展计划。该区将以新界北部作为发展核心，占地约300平方公里（合3万公顷），包括元朗区和北区两个地方行政区，对接深圳的福田区和罗湖区，与南山区隔湾相望，预计将耗时20年建设。

优化安置补偿措施

叶文祺介绍，目前香港私人土地以新界农地为主。公开资料显示，主要发展商持有不少于1000公顷新界农地，而祖堂地另占2400公顷。

祖堂地，泛指由整个宗族、家族等传统组织集体拥有的新界乡村土地，祖堂地的售卖通常要征得宗族全体男丁同意。

叶文祺表示，根据现行做法，特区政府收地需要先完成法定规划程序，以确立收回的土地是为满足法例要求的“公共用途”，并有待实际地界确定及在立法会取得工程拨款后，才可以开始收地。

过去5年仅收了120公顷土地，主要就是因为大型发展项目的准备需要时间，仅收地前期规划及研究程序就可以花去5—8年。所以不少已推进到新发展区的项目其实只收回了一小部分土地，有部分甚至尚未正式展开收地。

例如早在2007年重新推进的古洞北/粉岭北新发展区，特区政府在2019年12月才收回第一阶段所涉及的私人土地（68公顷），未来再就余下阶段的收地工作向立法会申请拨款。

特区政府发展局新闻组向南方周末记者介绍，在计划收回的500公顷土地中，起码有200公顷棕地预计将于往后3年收回及清理。在新界共约1600公顷的棕地中，超过一半将陆续发展为高密度房屋及其它用途，以更善用珍贵的土地资源和提升效益。过往几年，特区政府亦已开始为有关发展项目收回及清理约30公顷棕地。

棕地，指的是新界因农业活动衰落而改作其它用途的一些前农地，常用于露天储物、货柜场、停车场、回收厂、乡郊工厂等。这些棕地分布零散、大小不一、形状不规则，多数夹杂村落、寮屋、鱼塘，缺乏交通、排污等基建配套。

棕地的回收并不容易。

叶文祺表示，棕地是贸易及物流等行业重要的经济活动用地，棕地营运者不但贡献本地经济活动，也创造不少就业岗位。但棕地如果因特区政府的发展计划遭到清拆，可能无法获得“一换一”的调迁安排。例如洪水桥新发展区，有约246公顷棕地会被收回，但新发展区只有60公顷土地会预留做物流用途。

当祖堂地重叠棕地，收地难度加倍。

伍美琴曾调研香港祖堂地情况，她举例称，一些祖堂地曾被出租用作停车场等用途，成为棕地。租地者的收益随生意发展而提高，他们手持长期租地协议，成为地块出售的一大阻碍。另一方面，祖堂地所有者因租约历史久而收益有限，愿意出售土地，但以什么价格出售又难以形成宗族共识。

特区政府亦知收回棕地的难度。发展局新闻组称，在加强收地幅度上的最大挑战，就是收回土地时无可避免影响到相关范围内的土地业权人及使用人。特区政府在过往几年已在安置和补偿上推出多个优化措施。

据香港地政总署信息，政府在收回私人土地时，将土地分为两级。因发展用途而收回的第一级别土地，包括住宅、工厂、污水处理厂等，以及因非发展用途而收回的第二级别土地，包括乡村改善工程和保育用途。

第一级别农地收地价为1457港元/平方呎（约0.0929平方米），第一级别屋地收地价为估值加2889港元/平方呎。第二级别农地收地价为729港元/平方呎，第二级别屋地收地价为估值另加1445港元/平方呎。

不过，一直有土地主认为政府赔偿数目比市价低，没有反映土地发展价值。

2022年12月8日，特区政府发展局公布《2022年发展（城市规划、土地及工程）（杂项修订）条例草案》。根据该条例，政府会压缩发展程序，收回土地将提速提效。如批准收地后，无需等待有关工程获批拨款，可立即开始收地和发放安置补偿。

发展局局长表示，一般项目由“生地”变成可建屋“熟地”的时间，将由最少6年减至4年，新发展区等大规模项目则由13年大幅减至7年。

（团结香港基金供图/图）

提供可负担房屋

“新加坡规划之父”刘太格曾在到访香港时表示，香港一点都不缺乏土地，而是缺好的规划方案。

团结香港基金报告显示，香港陆地面积约为1100平方公里（11万公顷），当中约四分之一是已发展用地，剩下四分之三则为郊野公园、绿化地带等未开发土地。新加坡陆地面积约720平方公里（7.2万公顷），只及香港的六成半，但已发展土地占全国约四分之三，差不多是香港已发展用地的一倍。

伍美琴也认同香港缺的不是地，而是长远的规划。她提供的数据显示，占香港面积约24%的香港岛和九龙，生活着香港90%的人口。新界面积占香港76%，但只生活着10%的香港人。

“我以前在香港大学（位于香港岛）教书，真的是来了香港中文大学之后才知道新界是怎样。”伍美琴认为，有相当一部分香港人其实并不了解新界，有一定历史原因。

1898年，英国租借新界，使其成为将香港岛及九龙半岛和内地隔绝开的边防缓冲区，没有获得大规模开发。

但伍美琴认为，历史发展模式一定程度上限制了官员思维，导致香港有非常城市化的香港岛和九龙，另一方面，新界多年来未有大的发展。

在她看来，香港缺的也不是房屋，而是可负担的房屋。

据香港特区政府统计处数据，截至2021年，香港共有84.2万公营租住房屋单位和168.2万私人永久性屋宇单位。而公营租住房屋的家庭住户约为81.7万个，私人永久性房屋的家庭住户约为142.6万个。香港公营和私人房屋数量均多于住户。

2019年，香港公营房屋住户平均每月在住屋上花费1777港元，私营房屋住户花费16670港元。2022年第三季度，全港就业人士每月收入中位数为18800港元。

在可负担房屋不足的情况下，有许多低收入人士居住在环境恶劣、面积狭小但租金便宜的“㓥房”。

据2021年香港《“㓥房”租务管制研究工作小组报告》，截至2020年，香港约有100943间“㓥房”，81.9%楼龄超过50年，这些“㓥房”里居住着约226340人。人均居住楼面面积中位数为6.6平方米，“㓥房”住户每月收入中位数为15000港元。

伍美琴认为，只要政府有决心，简约房屋会建设得很快，即用标准简约设计和组装合成的方法快速建成的过渡性房屋。“不是要求政府明天就解决问题，其实解决20%，市场就会自己调节，租金不会上涨那么快。”

为改善“㓥房”等房屋供应问题，港府施政报告提出，将在未来5年提供3万单位的简约公屋，简约公屋的租金预计为传统公屋的90%，主要供轮候传统公屋不少于三年的人士入住，家庭申请者优先。

南方周末记者 施璇

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